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通货紧缩下预算政策的选择
作者:李一花  时间:2007/11/21 22:34:00  来源:论文天下论文网
摘 要:预算政策是财政政策的重要工具,具有稳定经济和配置资源等重要功能。因此,在通货紧缩的情况下,选择合适的预算政策显得尤为重要和迫切。本文通过对不同类型预算政策的功能和缺陷的分析,为通货紧缩下的我国预算政策的选择提供铺垫,然后在具体分析目前制约我国预算政策选择的诸多因素的基础上,提出我国应选择的合适的预算政策,最后对如何理解预算政策提出几点看法。

  关键词:通货紧缩;预算平衡;适度就业平衡预算;内在稳定器;相机抉择

  选择什么类型的预算政策一向是一个富有争议的理论和实践问题。尤其是1998年以来,为了解决通货紧缩,政府发债规模一再扩大,传统的年度预算平衡被一再打破的情况下,怎样理解预算政策,我国应选择何种类型的预算政策等问题就成为理论界探讨的热点。加之目前从造成通货紧缩的一些因素短时期内难以解决来看,以发行国债筹集资金、增加政府支出为主要内容的积极财政政策大有长期化趋势。在此背景下,关于预算政策的认识和探讨无疑显得更加重要和迫切。

  一、预算政策的类型及功能分析

  预算政策是财政政策的一个重要工具。它不仅在宏观上具有稳定经济和促进经济增长的功能,而且在微观上具有资金配置和收入分配的功能。因此,运用好预算政策对整个经济将产生良好的调控功能。按照不同的分类方法,预算政策可有多种分类。常见的如:按预算平衡与否,分为赤字预算、盈余预算和平衡预算(前两种也可称为非平衡预算政策)。另一种分类方法是按照功能不同,分为年度平衡预算、功能财政预算、周期平衡预算以及充分就业平衡预算。应当指出,两种分类下的预算政策并非截然分开,由下面的论述,我们可以看出,第一种分类的思想(预算是否平衡)始终体现在第二种分类的各种预算政策之中。但为了研究问题的需要,我们以第二种分类为主展开本文的论述。同时,需要说明的是,预算政策的制定反映了预算经济思想的选择①。年度平衡预算等四种预算政策与预算经济思想的对应关系如图所示:

  (一)年度平衡预算政策。即每一年的财政收支结果都应是平衡的预算。这一预算政策在凯恩斯经济学出现之前,为古典经济学家所推崇。其理财思想是基于政府预算行为应是“节俭”的这一文化观念,认为预算平衡表明财政具有责任感和政府是高效率的。相反,预算赤字则会引起债务,会促使政府挥霍浪费、耗费社会的资本金,并给子孙后代造成负担,因而是有害的。实现年度预算平衡就是维护健全财政的原则。但正如任何事物都具有两面性一样,年度平衡预算也存在一些缺陷。(1)在现行累进税率制度下,经济繁荣会导致税收收入自动增加,按平衡预算政策,财政支出必须随之增加,结果无疑会增加通货膨胀的压力;相反,经济衰退将导致税收收入自动减少,按该种政策,财政支出也必须相应减少,结果必然是使衰退的经济雪上加霜。“总之,极力试图保持年度预算平衡会使经济走向更加萧条或膨胀。”②因此,在经济波动的年份,政府实行年度预算平衡,将会加大经济的波动幅度,使经济更加不稳定。(2)在某一特定年份里,财政的收支相等并不一定意味着整体的财政均衡。③尽管年度平衡预算政策有一些缺点,但并不表明这种政策一无是处,在资源配置主要由市场操纵的社会里,年度平衡预算政策试图对政府的过度行为进行“控制”,使公共部门的相对规模不至于过大,故它具有一定的优点。在下面讨论的各种折衷的预算政策,依然包含有年度平衡预算的某些“控制”功能。

  (二)功能财政预算政策。20世纪30年代的大危机使人们认识到经济衰退期间保持年度预算平衡会进一步加深衰退。于是,建立在凯恩斯经济理论基础上的以“反衰退”著称的功能财政预算应运而生。功能财政预算一反年度平衡预算政策的思想,把注意力集中在采用相机抉择的财政措施来调控宏观经济运行和促进经济增长上,而不顾预算是否平衡。美国著名经济学家勒那教授曾经指出:“所谓功能财政预算政策,是指抛弃所有传统上视为‘健全’的观点,而以财政措施的后果,或它们在社会经济中所发挥的职能,作为判断优劣的标准”。④可以说,功能财政预算政策是一种先进的预算思想,它旨在从整个国民经济来考虑财政政策的影响。但是,正如年度平衡预算过分追逐一年内的预算收支绝对平衡一样,功能财政预算因置预算平衡于不顾而走向了另一个极端。这也决定了这一预算政策在经济衰退期间因过分依赖公债或货币创造而难免有使政府预算弹性失效以及陷入“债务危机”的危险。另外,这一政策在实际应用时,由于寻找完整数据资料的困难以及政策制定的旷费时日和实施效果时滞等影响,也决定了这一政策在实际操作中难度颇大。

  (三)周期平衡预算政策。即财政在一个完整的经济周期内保持收支平衡,而不是在某一个特定的财政年度或一个日历时期内保持平衡。这一政策突出的优点表现在以下两个方面:第一,该政策接受了功能财政的合理因素,即认识到审慎的财政政策有助于宏观经济目标的实现。第二,它仍然保留着与资源配置目标相关的预算控制思想,继承了年度平衡预算政策的主要优点。但是,这一预算在实际应用时,也存在着许多问题。首先,经济波动不一定是对称的。因此,在繁荣时期产生的盈余不一定等于在衰退时期出现的赤字,收支差额可能依然存在。其次,在某一周期处于波峰时期,经济不一定存在严重的通货膨胀,此时,预算盈余就成为一个极不合理的稳定政策。因此,可以说,这一预算政策理想化色彩较浓,运用到实际中决非易事。

  (四)充分就业平衡预算政策。鉴于现代健全的预算政策既要求在结余和赤字方面有反经济周期的变化,也要求一些保证财政纪律得以实现的原则,美国经济发展委员会在1947年发展了一项旨在把反经济周期的财政政策同某种形式的预算纪律结合起来的预算政策。即充分就业平衡预算政策。充分就业预算政策认为,政府不一定在每一年度或每一经济周期都保持预算收支平衡,在实现充分就业以前,预算可以永远是赤字。但该政策原则上要求在整个经济周期过程中产生一个平衡的预算,以充分繁荣时期的结余抵消衰退时期的赤字,而且,为了偿还债务,预算在充分就业水平上最好还是“略有结余”。

  充分就业平衡预算政策的突出特点是,以自动稳定器为基础。自动稳定器是按照法律规定的税收制度和支出纲领而自动执行的,从而财政收支的升降是自动的由经济周期的波动所决定的。在经济繁荣时期,所得税、工薪税以及消费税收入会自动增加,而失业保险支付将自动下降。因此,对过热的需求是一种“抑制”。相反,在经济萧条时期,这三种税的税收收入会自动减少,而失业保险支付将自动增加,这对过冷的需求是一种“刺激”。因此,预算的内在稳定器特征,以合理的反周期方式在起作用。从这一点上看,充分就业平衡预算政策与周期平衡预算政策有很大不同,后者主张充分利用相机抉择以平衡预算,而前者则主张主要利用自动稳定机制。

  当然一些经济学家对充分就业平衡预算政策也提出了一些质疑:如完全的自动稳定机制是否存在还不确定;自动稳定器的能量有限,不足以应付重大的经济波动;衡量充分就业的指标数值经常变化,难以确定预算在什么时候应该平衡等等。

  二、不同类型预算政策的综合分析

  为了取得宏观上“稳定”和“增长”以及微观上“配置”和“分配”的双重经济目标,合适的预算政策应包括各项预算政策的合理因素。

  年度平衡预算政策,其目标在于限制或控制预算或财政,这对于主要利用市场配置资源的社会尤为重要。但是,过分强调这种“纪律性”预算功能

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