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试论我国公私合作中利益相关者参与机制研究
作者:王遥遥  时间:2016/8/31 17:03:00  来源:论文天下论文网

  论文摘要 公私合作是一项高度复杂的公共物品供给模式,其项目周期长,收益见效慢,风险较大,而且涉及诸多利益主体。公私合作的本质是政府通过向私人部门购买公共服务满足公众的需求,因而作为接受公共服务的社会公众等利益相关者的参与监督至关重要。本文主要探讨我国公私合作中除政府与合作对象以外的利益相关者的参与机制。

  论文关键词 公私合作 利益相关者 参与机制

  一、公私合作的内涵

  公私合作是指公共部门与私人部门通过发挥各自的禀赋优势,为公众提供公共服务和公共产品的各种制度安排,二者是一种长期合作的伙伴关系。在公私合作模式中,政府部门通过发挥其风险承担的能力,而私人部门则通过发挥其资金、技术、专业、管理以及对市场的敏感度等优势,二者合力实现我国公共物品供给的成本效益最大化,实现帕累托最优。
  公私合作在我国具有多种模式,比如:合同外包、特许经营、用者付费、内部生产等等。此外,公私合作更加关注公共服务的产出,公私双方具有共担风险、共享收益的特性,二者是公私合作契约上的平等主体,实行合同制治理。公私合作的本质就是政府向私人部门购买一整套公共服务,是公共服务市场化的过程。公私合作项目不是一蹴而就的,它具有全寿命周期,涉及交通、建桥、修路等基础设施领域,一般项目合同长达20-30年。在公私合作模式下,政府由直接的提供公共服务转变为间接地提供,政府依然承担着提供公共服务的职能,只是创新了一种方式或手段。公私合作是手段而不是目的。政府承担着提供共物品和公共服务的社会职能,公众将自己对公共服务的需求反馈给政府,而政府选择或委托相应的私营部门进行生产或制造,而提供的公共产品由消费者(公众)消费,即最后的成本由公众承担。简而言之,公私合作就是政府、公众和私人部门之间形成的一种三重代理关系。由于涉及诸多利益相关者,且信息不对称和不完全契约所造成的负面效应,损害了社会公众利益。因而,如何保障利益相关方的利益以及健全利益相关者的参与机制是亟待解决的问题。

  二、公私合作中的利益相关者及其参与

  (一)公私合作中的利益相关者
  所谓利益相关者是指受一些政策或行为影响的相关主体,这种影响可能是直接的,也可能是间接的,可能是显性的,也可能是隐性的,在企业里主要是指股东、投资商、债权人等。公私合作是一项高度复杂的公共物品供给的合作模式,覆盖面广,运作周期长,领域跨度大,涉及多方面的利益,公私合作中的利益相关者包括政府、项目公司、承包商、供应商、投资者、社会公众、第三部门等等。可以说,只要是受到公私合作项目影响的社会组织还是公民个人亦或是经营实体都是该项目的利益相关者,所不同的在于利益影响的程度或角度不同。本文主要探讨的是除政府和合作对象以外的其他利益相关者的参与机制构建。
  (二)公私合作中利益相关者的参与
  公私合作中的利益相关者尤其是政府和私人合作对象以外的其它利益攸关方应该参与到公共项目的设计、规划、管理甚至建设中来。据数据调查表明:利益相关者的参与程度是否充分是影响公私合作成功的关键。
  首先,社会公众、投资者和非营利组织应该参与到公共项目的设计规划中来。利益相关者在公私合作项目中的参与完全是双向的沟通过程。一是公众应该相信自己的能力,将自己的意见和建议反馈给项目公司,项目公司及时作出回应,以实现项目规划的最佳性。在这一公众参与过程中,一定要注意保证信息的透明度、公开化和公正性。此外,还要提高政府部门的公信力。如果公民产生了参与无效的观念,将严重打击其积极性,这无形中增加了政府由于公众不信任而产生的额外成本。二是投资者可以在公共项目实施前提出切实可行的方案来。公私合作项目一般周期较长,风险较大,因而完善的项目计划将有利于降低或者规避项目融资的风险。三是非政府组织可以协助分析公共项目实施所造成的外部效应,包括正面效应和负面效应。如对环境、资源以及安全所造成的影响,这正是非政府组织关注和擅长的领域。此外,公共项目的实施要全面考察对社会、经济、政治文化带来的影响,立足于长远利益,高瞻远瞩。
  其次,社会公众、投资者和非政府组织要参与到项目的建设中来。这一阶段的参与是单向度的,不求项目公司和供应商进行回应的。这里的参与主要限于对项目建设阶段的监督,当然也不排除一些非政府组织擅长的领域而参与建设。这里的监督主要是防止与公共目标和公共价值的偏离。公私合作项目由于时间周期较长,20-30年不等,更有甚者多达50年,而市场是瞬息万变的,甚至法规政策都可能产生了变更和调整。因而政府对其监督成本较高,而利益相关者的监督,不仅可以降低监管成本,还有利于公共项目目标的实现。
  再次,社会公众、投资者和政府组织要参与到对项目评审结果的绩效考核中来。公私合作模式与传统的政府采购模式最大的不同在于资金来源的不同。政府采购是由政府财政预算直接拨款,购买公共物品,是先进行付费的制度。而公私合作模式是由私人部门进行融资,最后由政府部门对公共服务验收后才进行付费或者准许私营部门进行自主收费的制度。因而,引入利益相关者的评价体系十分必要。利益相关者对项目的评价能够实现项目结果的客观公正,防止监管部门被私营部门俘化问题的出现。

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[本文关键字] 公私合作 利益相关者 参与机制
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